경제적 약자를 위한 런던의 사회주택단지 재생정책
최종 수정일: 2019년 1월 26일
By Shinwon Kyung
2016년 당선된 노동당의 사디크 칸(Sadiq Khan) 런던시장은 전직 시장이었던 보수당의 보리스 존슨의 주택정책을 비판하고 런던의 경제적 약자를 보호하기 위하여 현재 29,000호인 연간 신규주택 건설물량을 66,000호로 늘리고, 이 가운데 65%는 저렴주택으로 건설할 계획을 발표하였다. 또한 런던의 쇠퇴한 사회주택단지를 재생시켜 저렴임대주택(Affordable rent)의 재고량를 증대시키고 보다 나은 주거환경을 조성함으로써 경제적 약자에게 혜택을 줄 수 있는 재생정책을 추진하고 있다.
대런던권 정부당국(Greater London Authority, GLA)은 2016년 12월 ‘Homes for Londoners: Draft good practice guide to estate regeneration(런던시민을 위한 주택정책: 바람직한 사회주택단지 재생사업을 위한 안내서)를 발간하였는데, 이 보고서에서 밝히고 있는 사회주택단지 재생사업의 목적은 다음의 세가지이다.
사회주택 재고량 증대
양질의 사회주택의 유지
사회주택단지의 사회적, 경제적, 물리적 환경개선
런던의 사회주택(social housing)[1]은1960년대부터 1980년대까지 주택의 재고량이 꾸준히 증가하여 전체 주택재고의 약 35%를 차지하였으나, 1980년대이후 지속적으로 감소하여2016년 현재 전체 주택재고의 23%를 차지하고 있다(그림 4). 이는 1970년대말 세계경제위기 이후, 자가소유를 장려하는 정부의 정책과 사회주택에 대한 공공의 재정적 지원이 축소되었기 때문이다. 사회주택의 재고는 특히, 1980년대에 마가렛 대처 수상이 실시한 ‘Right to Buy’ 정책에 의하여 급격하게 감소하였는데, 이는 공공임대주택에 거주하는 세입자들에게 저렴한 가격으로 임대주택을 매매하는 것이다. 그 이후 노동당정부에 의해서 ‘Right to Buy’정책에 대한 규정이 강화되었다가, 2010년 집권한 연립정당과 현재 보수당에 의해서 규정이 다시 완화되었다[2].
그림 1. 런던의 주택점유형태, 1961-2011
자료: Greater London Authority’s Housing in London 2017 report
런던의 사회주택은 1980년대 이전에 지어진 것들이 많아 개보수 또는 철거재개발이 요구된다. 런던시정부에 의해서 지어진 대부분의 공공임대주택(public housing)과 주택조합(housing association)에 의해서 지어진 저렴임대주택의 약 50% 정도가 1980년대 이전에 건설되었다(그림 2). 이렇게 노후화된 사회주택은 신노동당 정부(1997-2010)가 실시하였던 적정주택을 위한 투자 프로그램(Decent Home Investment Programme)을 통하여 2006년 이후, 적정주택기준(Decent Home Standard)에 미달하는 사회주택의 수가 많이 줄어들었으나, 여전히 사회주택의 약 15% 정도가 적정주택기준에 미달하는 것으로 나타났다(그림 3).
그림 2. 런던의 주택점유형태별 건설시기, 2013
자료: Greater London Authority’s Housing in London 2017 report
그림 3. 런던의 적정주택기준 미달주택의 주택점유형태별 추세
자료: Greater London Authority’s Housing in London 2017 report
‘Homes for Londoners’ 보고서는 노후화되고 쇠퇴한 사회주택단지의 재생사업이 현재 사회주택에 거주하고 있는 주민들과 사회주택단지 주변지역의 주민들에게 미치는 영향에 대해서 가장 먼저 고려할 것을 권장하고 있다. 따라서, 재생사업이 현거주민과 경제적 약자에게 의미있도록 하기 위해서는 계획을 수립하는 초기단계부터 주민들을 참여시키고 주민들과의 협의과정을 통하여 재생사업을 추진할 것을 강조하고 있다. 주민들과의 협의과정에서 요구되는 필수요소는 다음과 같다.
투명성(Transparent): 재생사업과 관련된 모든 시안과 대안에 대해서 주민들이 이해하기 쉽고 분명한 언어로 설명되어야 하며, 재생사업과 관련된 결정을 내리는 데 있어서 영향을 미치는 정보에 대해서 계획의 초기부터 주민들과 공유하여야 한다.
광범위함(Extensive): 현재 사회주택에 거주하고 있는 주민들 뿐만 아니라 재생사업으로 인하여 영향을 받는 모든 관련자들과 재생사업에 대해서 폭넓게 협의하여야 한다.
대응성(Responsive): 재생사업에 대한 주민들과 관련자들의 의견과 질문에 대해서 즉각적으로 대응하여야 한다.
중요성(Meaningful): 재생사업을 추진하는 과정에서 제시되는 주민들의 제안사항에 대해서 신중하게 고려하고 최대한 수렴하도록 하여야 한다.
재생사업에 있어서 주민들과의 협의 및 주민들의 참여는 재생사업의 시작부터 완료시점까지 지속적으로 진행되는 필수적인 과정으로서 이해되어야 하며, 단순한 이벤트로 기획되어서는 안된다. 주민들이 언제, 어떻게 자신들이 재생사업의 결정과정에 참여하고 영향력을 행사할 수 있는 지에 대해서 충분히 이해하고 재생사업에 대한 주인의식을 갖도록 해야 한다.
사회주택단지의 재생사업을 진행하는 동안, 현재 거주하고 있는 주민들이 이주하여야 할 경우, 이주비를 포함한 적절한 보상(disturbance costs)이 이루어져야 하며 각 가구의 필요와 요구에 적합한 크기의 임대주택이 제공되어야 한다. 그리고 주민들이 원할 경우, 재생사업이 완료된 이후, 현재 주택단지로 돌아올 수 있는 권리(Rights to Return)가 제공되어야 한다. 이 권리는 현재 거주하고 있는 사회주택과 유사한 크기의 임대주택과 임대료 지불을 보장하는데, 만약 현재 가구수에 비하여 현저하게 작은 크기의 임대주택에 거주할 경우, 재생사업이 완료되어 재입주할 경우, 가구수에 적합한 크기의 주택이 제공되어야 한다. 노약자의 경우, 주택이주시 필요한 서비스가 추가적으로 제공되어야 한다.
런던의 경우와 마찬가지로, 서울의 시민들도 심각한 주택난을 겪고 있다. 최근 국민은행이 발표한 자료에 따르면 서울에서 평균소득의 직장인이 소비를 전혀하지 않는다는 전제하에 아파트 한채를 장만하는데 걸리는 시간이 11년인 것으로 나타났다. 소득은 그다지 증가하지 않는 데 반하여 주택가격은 너무 빠르게 증가하기 때문이다. 경제적 약자들의 상황은 더욱 심각하다. 경제적 약자들이 거주하는 노후화된 주거지는 투자가치가 있는 경우, 시장원리에 따른 재개발사업을 통하여 소득이 높은 계층을 위한 주거지로 전환되고, 그렇지 못할 경우 지속적으로 쇠퇴되는 것이 현실이다. 최근 우리나라에서 시도되고 있는 도시재생뉴딜 사업은 과거의 재개발, 재건축 사업들과 달리, 경제적 약자들에게 보다 나은 거주환경의 제공 뿐만 아니라 사회적, 경제적인 혜택을 줄 수 있기를 희망한다. 이를 위하여 ‘Homes for Londoners’ 보고서에서 강조하고 있는 바와 같이 재생사업의 초기단계부터 주민들을 참여시키고 의미있는 협의과정을 통하여 주민들의 필요와 요구에 적합한 재생사업이 진행되어야 할 것이다.
* 위의 내용은 저자가 서울연구원에서 발간하는 ‘세계와 도시’ 22호에 게재한 내용을 재구성한 것임.
[1]사회주택은 지방정부에 의해서 지어진 공공임대주택과 주택조합에 의해서 지어진 저렴임대주택을 포함한다.
[2] 2017년 스코트랜드와 웨일즈에서는 ‘Right to Buy’ 정책이 중단되었다.